正确认识当前的PPP工作

　　来源： 中国财经报作者：财政部PPP中心副主任

　　从2014年财政部按照党中央国务院的部署推广PPP模式开始，PPP经历了从探索发展到快速发展的阶段。经过几年的努力，我们创新了公共服务供给方式，形成了一套制度体系，打造了一批优质项目，建立了一个相对完整的全国PPP市场。

　　在PPP不断为改革发展注入活力的同时，一些地方违规操作累积的风险也不容忽视。2017年是PPP规范发展之年，管理不断深化。财政部出台一系列规范地方融资平台、政府投资基金、政府购买服务和PPP管理的文件，集中清理规范，就是为了在新的起点上更稳健地迈向新的征程。未来PPP应该主动聚焦助力决战攻坚，实现高质量发展，发挥更好的作用。

　　着力防范化解风险隐患夯实发展基础

　　自2014年推广应用PPP模式以来，4年改革探索实践成效显著，在调动社会资本投入基础设施建设和公共服务方面发挥了积极作用。但相比规范发展的总体目标，仍存在一些薄弱环节、实际问题和倾向性风险苗头，干扰了PPP发展秩序，形成了一定的风险隐患，可概括为三类，即财政风险、金融风险、项目风险。这三类风险叠加在一起，对PPP事业本身造成的最大的风险就是“劣币驱逐良币”。

　　为了防范化解这些风险，让PPP能够规范持续发展，财政部自去年开始采取了一系列措施。2017年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，打响了防风险抓规范战役中的第一枪;同年7月，财政部提出要防范“四化”，即支出责任的固化、财承上限的虚化、运营内容的淡化、适用范围的泛化。针对这“四化”财政部提出要把握好“四条线”，即守住底线、严控红线、明确界线、掌握天线。同年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，开始集中清理整顿工作。这一系列政策的出台，加上相关部门防控风险的举措，似乎让市场有点喘不过气，媒体也出现一定的过度解读倾向，认为是PPP急刹车、叫停。实际上，这些工作是必要的，意在正本清源，为PPP继续往前走打牢基础。

　　中央领导对PPP工作要求，在推进完善PPP健康运行基础性建设的同时，当前工作特别是要强化对存量项目的监管，有问题及时化解，避免出现系统性风险。财政部严格按照中央指示，通过一系列文件以及政府和市场的齐心协力，认真落实具体任务。一是对示范项目的核查处理。财政部前三批示范项目有84个项目调出了示范清单，89个项目要求限期整改，整改工作正在稳步推进。二是对项目库的PPP项目进行集中清理。全国财政系统切实贯彻中央要求，项目清理工作取得了积极成效，不规范的项目被清理退库或整改，并保持持续警觉，建立项目规范运行的长期机制，确保入库项目是名副其实的PPP项目。三是对已入库项目所在地的财政承受能力情况进行全面数据的提取和风险分析，对风险量化做到心中有数。财政部综合信息平台开通了对PPP项目财政支出责任的监测功能，将对有关情况进行实时的线上跟踪，线上和线下管理结合，确保PPP项目不产生财政风险。

　　深刻认识把握PPP内涵不忘改革初心

　　深刻认识PPP，从正面讲就要发挥PPP三个工具作用：一是效率工具。提质增效，让专业的人做专业的事。二是改革工具。使PPP既在公共服务创新方面发挥作用，同时发挥PPP改革的工具牵引各方面体制机制变革的重要作用。三是治理工具。和国际相比，中国的PPP已经赋予其治理工具的内涵，实际上是政府和市场合作，这是中国国情特定的要求。处理政府和市场共治这种新的治理模式，是深化改革、政府简政放权、放管服的要求赋予PPP特定的使命。在任何时候做PPP工作都要牢牢记住这三个工具，不能把PPP仅仅当成简单的投融资工具应用，只有站在更高的层面看待PPP工作，深刻把握好它的内涵，才能让PPP工作走得远，发挥更大的作用。

　　正确把握PPP，从反面讲就是有三个不能做的事情。一是不能把它作为变相融资的手段，防止PPP异化为新的融资平台。二是不能急功近利。PPP可以平滑代际之间的财政支出分配，但做超出能力的事情就是对子孙后代不负责。急功近利的做法有的时候是以加快发展为借口，但是如果不可持续，发展是没有意义的。三是政府不能失信，防止新官不理旧账，更不能新官不理新账。要遵守契约精神，任何时候都要严格履约。

　　PPP改革的初心，按照它的定义，就是要实现公共服务供给机制创新，是牵引改革的一种手段。在做PPP工作的时候要始终围绕着初心，不能因为实践的年头多了、路走远了，就忘掉起点在哪，方向在哪。

　　站在新的起点 坚持高质量发展

　　未来PPP应该主动聚焦助力决战攻坚，用PPP的高质量发展服务国家经济和公共服务事业的高质量发展。在过去半年集中清理整顿中应看到，PPP发展的步伐没有停止。我们过去这段时间坚持做到九个字——“不松劲，不停步，再出发”。这半年以来，在不断强调规范管理的同时，持续发展PPP的积极信号很多。今年2月6日，财政部等多部门联合发布了第四批示范项目清单396个项目，虽然数量比前一批有所减少，但是质量更高，同时释放一个积极的信号，继续发挥示范项目的作用;3月2日，国务院办公厅发布2018年立法计划，明确包括了PPP条例。最近一段时间以来，在原国务院法制办、司法部的牵头下，各方面在立法上没有松懈，努力出一个好条例，发挥好PPP的作用，从而坚定大家的信心，为各界提供更好的保障;4月11日，中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革的意见中提出，创新工作方式;4月19日，印发关于在旅游领域推广PPP模式的意见;4月23日，人民日报发表文章，在深入推进简政放权中提到创新公共服务发展机制，引导社会资本参与公共服务和公共产品供给;4月28日，国务院办公厅印发对落实2017年重大措施予以督查激励的通报，其中表彰了27个PPP模式推广得力的市县;5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调要提高环境治理水平，其中就包括采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

　　习近平总书记的讲话是PPP工作的新起点。不仅是环保领域，PPP在脱贫攻坚领域同样将发挥重要作用。应该说，过去半年采取非常有力的措施，挤掉了PPP的泡沫，去伪存真，激浊扬清，让PPP能够健康可持续发展。在过去半年里，我们一直是做到不松劲，不停步，并且准备好了再出发。

　　财政部部长刘昆强调，作为财政干部一定要明确一个道理，财政部是为党中央当家理财，也就是说我们做的一切工作都是围绕中央的部署，围绕国家的重点工作。对PPP工作而言，PPP到底要发挥什么作用，其实已一目了然。按照党的十九大要求，围绕第一个百年奋斗目标——决胜全面小康，PPP一定是服务于三大攻坚战，在防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治中发挥作用。接下来，一定是围绕建设美丽中国、实现美好生活这“两美”目标服务。如果说起步的时候是在整个公共领域全面推广PPP，党的十九大已经为中国发展确定了蓝图目标，PPP工作从三大攻坚到服务“两美”，目标更加明确，要切实发挥推动体制机制变革作用，为实现中国梦发挥应有的作用，做出自己应有的贡献。

　　PPP要坚持高质量发展，实现提质增效的目的，至少有六个方面的具体工作要做。一是继续完善制度体系。包括加快推进PPP条例和未来PPP的立法工作;修订现有的制度，包括操作指南、财承论证指引等;建立新的制度，比如绩效评价工作指引或者办法，风险控制的办法等。二是深化财政管理。推动相适应的预算体制的管理，从补建设向补运营转变，加强中长期规划管理。同时，加大财政绩效体系建设，加强对财政支出的监测。三是加强市场建设。要创造公平的竞争环境，不管是国企还是民企都应有公平竞争的土壤;为了适应PPP项目全生命周期管理的要求，要着力培育运营商，加强中介机构的能力建设，让他们真正发挥专业能力。四是健全PPP项目回报机制。现在已经开始在分领域的研究，为PPP项目提供一个合理的回报基准和回报区间。为了支持回报机制的建立，在PPP项目的定价机制、调价机制上要进一步加强改革。五是支持融资创新。既要防范金融风险，同时也要加大项目融资创新的力度，不仅是为了PPP项目本身，而且通过PPP促进金融领域创新。六是优化信息平台。大数据、互联网对PPP发展非常重要，要应用大数据和互联网升级信息平台，更有效地发挥它的监督作用，同时更好地实现信息对称，促进公平交易。信息平台提高了财政管理PPP的透明度，实现阳光财政。