PPP不会“凉凉”，而是要规范生长！

　　本文来源：道PPP 作者：李丽辉

　　7月26日，上市公司龙元建设发布业绩预增公告，经初步测算，预计公司 2018 年半年度实现归属于上市公司股东的净利润，较上年同期增加 1.39亿元，同比增长 60%-80%。本期业绩预增的一个主要原因，是公司PPP 业务利润的贡献。

　　据机构统计数据显示，截至7月25日，本月已有78家上市公司披露了中标PPP或者重大项目的情况，涉及项目104余项。

　　PPP(政府与社会资本合作)一头连着财政资金，一头连着社会资本，是推动经济发展的重要手段之一。防止PPP泛化滥用也是防范化解金融风险的重要一环。2017年以来，针对当前部分地方借PPP变相举债融资的问题，财政部积极采取措施加以规范。这些举措包括：明确PPP规范运作的底线，规范地方政府举债融资行为，划清政府购买服务与PPP的边界;统一新项目入库标准，集中清理已入库项目;进一步提高第四批示范入选标准，树立规范运作的标杆等。

　　对于这些清理、规范、提高的举措，社会上有不同的解读，甚至有人担心PPP监管这么严，是不是很多项目要“凉凉”?其实这是一种误读，规范的目的肯定是为了更好地发展。 那么，近年来我国PPP发展情况如何?您还别说，最近还真有人给咱打了“分数”，咱们一起来看看这份“成绩单”。

　　中国PPP实践获得世界银行好评，处于全球中上水平

　　今年4月，世界银行发布了2018年度《政府和社会资本合作(PPP)基础设施采购报告》，对全球135个经济体的PPP政策法规和实践进行了分类评比，并就如何完善监管、建立良好的制度体系、提高项目质量提出了政策建议。

　　越来越多的国家和地区采用PPP模式开展基础设施项目，PPP模式被全球广泛接受和应用。《报告》所覆盖的经济体，从2017年度的82个扩展到了2018年度的135个。

　　在监管框架方面，70%的经济体对PPP进行单独立法。过去，PPP市场较为发达的经济体(多为英美法系国家)一般通过修订或扩展包括《政府采购法》等原有法律的方式对PPP进行立法。2016至2017年间，近半数经济体对PPP监管框架进行了改革，其中主流趋势是对PPP进行单独立法。在机构设置方面，81%的经济体成立了专门的PPP机构。

　　《报告》从项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目四个方面、按47个小项对各经济体PPP政策制度和实践进行了打分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。在全球比较中，中国PPP制度和实践处于中上水平。具体评估结果如下：

　　在项目准备方面，中国得分61分。高于中高收入经济体平均得分(48分)，比高收入经济体平均得分(63分)略低。与2017年度报告相比，该项得分从54分上升到61分，主要原因是新增了中央预算部门的核准要求，包括财政部出台了一系列防范化解重大风险的政策文件和对PPP项目入库进行财政承受能力不得超过10%的核查。

　　在项目采购方面，中国得分82分。既高于高收入经济体平均得分(77分)，也高于中高收入经济体平均得分(64分)，位居全球前列。主要原因是中国在政府采购方面实现了良好的信息公开，并通过了专门的PPP项目政府采购管理办法。

　　在合同管理方面，中国得分76分。也是比高收入经济体和中高收入经济体平均得分都高。与2017年度报告相比，该项得分从58分上升到76分，主要原因是债权人介入权进一步得到市场认可。

　　在社会资本发起项目方面，中国得分54分。这个得分是比较低的，主要原因是中国基础设施项目的规划几乎全部由政府主导，社会资本发起的PPP项目主要是存量项目。

　　总体来看，四个方面的评分有两项是相当不错的，有一项是居中偏上的，还有一项是比较低的。

　　那么，中国的PPP在国际上处在一个什么水平?《报告》给出的评价是，中国PPP政策法规制度体系建设总体良好。一是构建了良好的PPP制度体系，规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键论证的操作方法，制定了从准备阶段、采购阶段到执行阶段的信息公开制度，营造了良好的政策环境和公众监督环境。二是信息公开对PPP规范发展起到了积极作用。依托全国PPP综合信息平台，PPP项目信息和进展情况得以集中展示，实现了通过信息公开促进政府监管、市场发展和公众监督的作用。三是中央预算部门新增了核准要求，出台了一系列监管文件，加强了项目财政承受能力核查和规范性管理。

　　严守财政承受能力底线，新上项目不得突破10%红线

　　“在全国范围内开展PPP项目库集中清理，主要目的是及时纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险，让PPP回归本源。”财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，从清理的情况来看，大多数项目是比较规范的。

　　即使单个PPP项目都没有问题，但一个地区在一定时间内项目数量过多，也可能导致财政支出加大，令财政承受能力“不堪重负”。这个问题如何解决?

　　对此，财政部明确要求，要统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度从一般公共预算安排的PPP项目支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。对支出占比达到7%—10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区停止新项目入库。

　　“这个10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准的基础上，结合我国城镇化发展实际需要，经过反复论证最终确定的上限。总体上看，目前PPP财政承受能力的“安全阀门”是有效的，七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间。”焦小平表示。

　　近年来，PPP示范项目的积极效应正在不断释放，涌现出了一批兼具经济、社会、环境效益的好典型。比如，云南大理洱海环湖截污项目，安徽池州污水处理厂网一体化项目，河北张家口桥西区集中供热项目等，它们的做法和模式得到迅速推广复制，进一步放大了示范效应。

　　今年2月，在前三批示范项目取得积极成效的基础上，财政部会同有关部委联合组织开展了第四批PPP示范项目申报筛选工作，确定北京市新机场北线高速公路(北京段)PPP项目等396个项目作为第四批PPP示范项目，涉及投资额7588亿元。

　　向基层项目和重点地区倾斜，向重点领域和薄弱环节倾斜，是第四批示范项目的一个突出特点。

　　从地域分布看，中西部地区项目数和投资额分别占比39.9%和45.2%。从项目层级看，省、市、县三级项目数分别为10个、110个和276个，投资额分别为807亿元、3328亿元和3454亿元，其中县级项目数占比69.7%，比第三批提高11个百分点。从重点支持领域看，农业以及旅游、教育、文化、体育、养老等基本公共服务领域项目共91个、投资额861亿元，比第三批相比分别提高了5.3个和4.6个百分点。

　　PPP不仅是一种项目融资的方式，也是公共服务供给市场化的创新模式。通过转变政府职能，放宽市场准入，打破垄断、引进竞争，增加公共产品的供给，提高公共产品供给效率和政府投资的有效性。“实践证明，改革创新效果显著。比如污水领域，四年来吨污水处理政府支出费用下降近40%，这就是市场竞争的力量和政府转型的力量。”焦小平说。(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 李丽辉)