“清库大限”后PPP项目何去何从

　　2017年11月10日，财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，PPP项目清库工作开始。

　　2018年4月27日，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》，涉及173个示范项目的处理结果。其中84个PPP示范项目发生变动，30个同时移出项目库和示范项目名单，总投资额约为300.2亿元;54个调出示范项目名单，总投资额约为1584.8亿元;89个项目限期整改，总投资额约为4817.9亿元。

　　2018年5月8日，财政部PPP中心公布，截至4月23日，各地累计清理退出管理库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。除管理库项目外，各地还退出储备清单项目430个，涉及投资额6551亿元。

　　据统计：从地域看，退库项目数最多的是新疆、山东(含青岛)和内蒙古，三省区合计占到退库项目总数的50%;从细分领域看，市政工程、交通运输、城镇综合开发等三类工程在退库项目中占比51.9%，占退库项目总投资额的63.8%，在需要整改项目中，除市政工程、交通运输类外，生态建设和环境保护项目问题也较为突出，这三类合计占整改项目总数的57.3%;从付费方式看，政府付费类项目559个、投资额5289亿元;使用者付费类项目606个、投资额5653亿元;可行性缺口补助类项目530个、6773亿元;从项目投资额来看，整改项目中投资额前三位依旧是交通运输、市政工程、城镇综合这三大类，合计占整改项目投资额的70.6%。

　　值得注意的是：其一，不论是退库项目还是整改项目，单位体量最大的类别都是交通运输类，退库、整改单个项目平均投资额分别高达23亿元、36亿元;其二，在被要求整改和退库的项目中，不乏涉及央企的重大项目，其中包括中国建筑、中国铁建等，而此次被财政部指出存在瑕疵的PPP项目中，还涉及中国中冶下属公司、中国中铁、中国交建下属公司以及中国光大国际集团等。

　　本次严监管措施掷地有声，让各方对PPP模式的发展心存疑虑，PPP项目将何去何从，本文将围绕五大问题展开分析。

　　一、PPP项目会被叫停吗?

　　答案当然是“不会”。事实上，PPP项目不仅不会被叫停，在新时代的背景下，还将迎来真正的春天，全力开启以高品质PPP项目主导的新时代，实现从数量增长向质量增长的可持续发展。

　　对PPP项目的核查工作，体现了政府推动PPP长期向好而面对短期阵痛的改革决心，也体现了各方为PPP模式正本清源、实现健康可持续发展而正视问题、迎难而上并夺取最终胜利的信心，有利于及时发现问题、纠正问题，优化PPP项目管理，促进PPP规范高质量发展。

　　另一方面，国务院办公厅发文对PPP实施较快、项目规范的27个地区进行表彰，对于合规项目加大支持，正是PPP项目规范度要求提升的未来政策导向。

　　今年以来国家层面对于PPP的规范发展也在有序推进之中，其中就包括备受瞩目的PPP立法。PPP模式在我国推广30余年，一直停留在部门层面的规章无法满足市场需求，国家从立法层面上对PPP发展做出统一规划正契合了未来PPP高质量发展的要求。

　　3月14日，国务院办公厅发布了《关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》(国办发〔2018〕14号)，其中明确“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草)”，

　　4月14日，新华社发布《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，其中明确提出“创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业”。

　　4月23日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在《人民日报》发表署名文章“深入推进简政放权”中明确提出：要“创新公共服务发展机制，探索政府与社会合作新方式，引导社会资本参与公共产品和公共服务供给”。

　　二、PPP项目被清理出库后有何影响、如何处置?

　　对于处于前、中期的项目而言，被清理出库将面临与银行融资合同是否能继续等问题，对于示范项目而言，退库将面临的最直接影响是，原获得财政部PPP奖补资金的项目需将奖补资金原数返还。

　　从法律角度看：

　　对于部分由于不符合规范要求，存在明显的瑕疵和硬伤，至今仍然无法执行、难以落地的项目而言，退库意味着从根本上否定了其作为PPP存在的基础，此类项目会涉及到合同的变更与解除等问题，至于由此而引发的该类合同的变更与解除，究竟属于无效合同还是属于可撤销合同的范围，违约责任由谁来承担，要基于合同本身的约定，以及某个项目本身所引致前述变化的具体原因，来判定由谁的过错导致合同无法履行。双方由于退库解除合同所导致的损失是民事责任，比如投资已经发生、工程干了一半、已发生的银行贷款等，由谁来赔偿，需要根据个案进行分析，以厘清究竟是社会资本的问题，还是政府的原因，或是双方均有相应的责任。

　　对于部分暂时无法推进、不适宜继续采用PPP模式的项目以及被退出示范库的项目，因为项目本身的PPP性质并没有发生改变，所以原来双方签署的PPP合同应当持续有效，政府与社会资本合作的基础并不会发生根本性变化。经过整改、协商后仍能够继续实施。但也需要注意因为整改导致合作条件发生变更，可能会引起合作进入僵局。

　　三、出库的项目，整改之后还能重新入库吗?

　　据财政部PPP中心称，若项目能按照最新政策精神和要求规范推进，政策是鼓励重新申报入库的。PPP项目库的管理一直是一个动态的管理，入库本身并不是像市场准入那样是一种行政许可行为，PPP信息平台项目库的管理是动态管理，入库的PPP项目全生命周期都要符合PPP的实施要件;从信息平台本身的管理制度角度看，对于不合规的项目，在其不符合要求的情况下，投资方与地方政府要么整改，要么退库。什么时候发现这种情况，什么时候就可以退库，这是一种可以追溯的机制。

　　四、2018年PPP改革方向?

　　统一顶层设计。推动PPP条例出台，建立统一市场，解决好部门职责重叠、分工分治，以及财税、金融、价格、土地政策不配套等问题。

　　严格合规核查。认真核查规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序。

　　把好物有所值、财政承受能力“论证关”，严守10%的财政承受能力红线，并进一步完善财政承受能力论证制度，加快建立PPP项目财政支出责任监测预警体系，坚决防范和化解财政风险。

　　加强标准、过程和结果监管。制定产出标准、标准化合同、风险防控指引、绩效管理办法等，压实社会资本方运营责任，加强项目执行、产出和验收监管，确保全生命周期监督考核做实做细做好。

　　规范项目库管理，严格入库标准。规范管理的内容，包括夯实项目前期工作，切实履行采购程序，严格审查签约主体等;同时，还要建立PPP项目财政支出责任统计动态监测、预警提示和信息披露机制，严控财政支出责任，约束不合理的项目投资冲动。落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，确保公共服务安全、稳定、高效供给。

　　另外，随着越来越多的项目进入到执行期，执行期的管理将是一个重点，同时也是目前政策和管理机制相对缺乏的一个盲点。如何完善项目执行阶段的管理办法，确保万亿级的PPP项目能够顺利实施并达到提质增效和提升公共治理能力的目的，应是下一阶段的重点。

　　五、PPP项目发展趋势?

　　总量上将保持基本稳定，小步前进。

　　PPP边界渐明，PPP是提升公共服务质量和效率的工具。在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力的重要改革举措，也是公共服务供给机制的重大创新。此次清理为纠正当前PPP项目实施过程中出现的走偏、变异问题提供了良好契机，以问题导向、结果导向使得各方参与者对PPP有了更深刻、明晰的认知。

　　在领域上，预计其发展核心将围绕城镇化质量的提升。污水处理、垃圾处理等环保领域将继续保持领先。小城镇建设、产业园区、智慧城市、医养健康等提升城市竞争力和城镇化质量的项目，有望进一步增加。但单纯的市政基础设施建设项目，预计在PPP项目中的占比会有所下降。

　　在参与方式上，民间资本进入PPP预期提升，预计联合体参与的比重将逐渐增加，央企与地方国企和民企的合作将日渐增多。

　　加强信息公开，运用社会监督和网络的力量净化采购环境。